落實(shí)義務(wù)教育教師待遇，三年可期

“持續(xù)抓好義務(wù)教育教師工資待遇落實(shí)”，李克強(qiáng)總理在今年的政府工作報(bào)告中明確提出。這句話是感性的，是國家對(duì)于義務(wù)教育教師的關(guān)心與重視；更是理性的，是對(duì)各級(jí)政府落實(shí)教師待遇的督促。

　　在兩會(huì)之前，各省也出臺(tái)了相關(guān)政策，時(shí)間表不盡一致，如內(nèi)蒙古提出“年內(nèi)解決”，江蘇、廣西、貴州、四川、甘肅、青海、吉林等省份提出“力爭用三年時(shí)間解決義務(wù)教育階段教師工資待遇問題”。

　　早在1994年頒布的《中華人民共和國教師法》就提出：“教師的平均工資水平應(yīng)當(dāng)不低于或者高于國家公務(wù)員的平均工資水平，并逐步提高”。2018年，國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)提高教育經(jīng)費(fèi)使用效益的意見》提出，力爭用三年時(shí)間解決義務(wù)教育階段教師工資待遇問題，凡未達(dá)到要求的地區(qū)要限期整改達(dá)標(biāo)，財(cái)力較強(qiáng)的省份要加快進(jìn)度。如今，義務(wù)教育教師工資待遇被當(dāng)作“優(yōu)先級(jí)”在政府工作報(bào)告中提出。這個(gè)話題引起了兩會(huì)內(nèi)外的高度關(guān)注，記者就此采訪了代表委員和相關(guān)專家。

　　25年的政策演變

　　“教師工資待遇的法律法規(guī)、政策在這20多年里有所變動(dòng)，政府力圖提高教師的工資水平，尤其是2009年以來教師工資水平有了明顯提高?！北本煼洞髮W(xué)教育學(xué)部教育經(jīng)濟(jì)研究所教授杜屏梳理了這一時(shí)期的政策沿革：

　　1994年頒布實(shí)施的《教師法》提出提高教師待遇問題。2015年修訂的《義務(wù)教育法》提出“各級(jí)人民政府保障教師工資福利和社會(huì)保險(xiǎn)待遇，改善教師工作和生活條件”，對(duì)教師的待遇權(quán)利做了法律上的進(jìn)一步完善。

　　而在2008年，國辦發(fā)布“133號(hào)文件”——《關(guān)于義務(wù)教育學(xué)校實(shí)施績效工資指導(dǎo)意見的通知》，規(guī)定從2009年1月1日起義務(wù)教育學(xué)校實(shí)施績效工資。

　　為整體加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)，吸引和穩(wěn)定艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村教師，2013年中央1號(hào)文件提出，對(duì)連片特困地區(qū)教師發(fā)放生活補(bǔ)助。2015年，國家推出《鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃（2015—2020年）》，延續(xù)了之前的政策精神，明確提出“各地要依法依規(guī)落實(shí)鄉(xiāng)村教師工資待遇政策，依法為教師繳納住房公積金和各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)”，這已不僅僅是工資水平提高，還須保障福利待遇。

　　杜屏說，以上政策的落實(shí)，若單一考慮基本工資部分，多數(shù)地區(qū)實(shí)現(xiàn)了教師基本工資“不低于”或“略高于”當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的工資水平。有的地方公務(wù)員有年底一次性獎(jiǎng)勵(lì)和其他績效獎(jiǎng)勵(lì)，一旦將各種津貼補(bǔ)助、獎(jiǎng)金等基本工資以外的收入來源加進(jìn)來，相比同等條件下的公務(wù)員，教師總的收入水平就偏低。

　　2018年2月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見》，再次強(qiáng)調(diào)“中小學(xué)教師平均工資收入水平不低于或高于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均工資收入水平”。

　　“相比《教師法》，這里提法有所變化——‘工資收入水平’，加了‘收入’兩字。這里講的收入不僅包括平時(shí)的工資，還加上年終獎(jiǎng)等，以此保障中小學(xué)教師的收入水平?！倍牌琳f。

　　政策需要落地。國家在20多年間陸續(xù)出臺(tái)保障義務(wù)教育教師工資待遇政策，總體的執(zhí)行情況如何？從一個(gè)學(xué)者角度來看，杜屏認(rèn)為，義務(wù)教育教師總體工資水平在大幅提升，在結(jié)構(gòu)上改變了那種單一工資制，干好干壞一個(gè)樣，導(dǎo)向上是優(yōu)勞優(yōu)酬，理論上和政策導(dǎo)向是好的，但是從實(shí)施層面和整個(gè)機(jī)制的保障上看，有待改進(jìn)和完善的空間還不小。

　　落實(shí)教師待遇難在何處

　　義務(wù)教育教師工資待遇的話題，很容易讓人聯(lián)想到“4%”——財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的4%，4%目標(biāo)自從提出到逐步實(shí)現(xiàn)，經(jīng)過了20年的努力。如今，落實(shí)義務(wù)教育教師工資待遇也成為中國教育人魂?duì)繅?mèng)縈的期盼。

　　為何落實(shí)這么難？

　　杜屏認(rèn)為，最大的癥結(jié)是不同級(jí)別政府之間支出責(zé)任分擔(dān)不明確，縣級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重，導(dǎo)致教師績效工資經(jīng)費(fèi)來源保障不足。我國義務(wù)教育管理體制實(shí)行“縣級(jí)為主、省級(jí)統(tǒng)籌”。雖然中央給貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移支付，但是沒有明確規(guī)定中央、省和縣三級(jí)政府各自具體數(shù)額和比例，在實(shí)際執(zhí)行中存在政府層級(jí)間的博弈。

　　“由于地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，教師績效工資的高低主要取決于縣級(jí)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平，導(dǎo)致義務(wù)教育學(xué)校教師工資省際、縣際間差距較大。再者，近年來我國公共服務(wù)支出不斷加大，相當(dāng)部分縣級(jí)政府財(cái)力匱乏，轉(zhuǎn)移支付資金難以滿足需求?？h級(jí)財(cái)力不足是落實(shí)義務(wù)教育學(xué)校教師績效工資、艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村中小學(xué)教師津貼、對(duì)集中連片特困地區(qū)鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助制度面臨的困難和挑戰(zhàn)。”杜屏說。

　　另一個(gè)現(xiàn)實(shí)是，當(dāng)前沒有明確和穩(wěn)定的公共部門人員和教師的工資增長機(jī)制，在我國義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總量不斷增加的情況下，教育經(jīng)費(fèi)支出中教師人員經(jīng)費(fèi)的占比較小，“重物不重人”，教師工資增長投入不足，進(jìn)而導(dǎo)致教師收入水平偏低。

　　統(tǒng)計(jì)顯示，2013年，在我國小學(xué)、初中的事業(yè)費(fèi)支出中，人員費(fèi)比例分別為64.3%、60.2%；2011年，國際上的相應(yīng)比例分別是76.5%（63國平均數(shù)）、74.6%（52國平均數(shù)）。

　　另外，杜屏認(rèn)為，教師的工資結(jié)構(gòu)有待進(jìn)一步完善。工資結(jié)構(gòu)需要處理好兩個(gè)問題，即教師工資結(jié)構(gòu)中基本工資與績效工資的比例。如果績效部分占比太低，分配體現(xiàn)績效不夠，不能起到激勵(lì)的作用；如果基本工資部分占比較低，有可能會(huì)影響到工資的保障職能和遞延補(bǔ)償?shù)淖饔谩．?dāng)前，教師工資結(jié)構(gòu)的這兩種問題均不同程度地存在。

　　教師待遇如何確保落實(shí)

　　在今年的兩會(huì)上，據(jù)記者粗略統(tǒng)計(jì)，至少有三四十位代表、委員從不同角度提出提高中小學(xué)教師工資待遇的建議、提案。有來自教育領(lǐng)域的劉希婭代表、龐麗娟代表、倪閔景委員、田剛委員等，還有教育領(lǐng)域之外的歐宗榮委員等。

　　“對(duì)于落實(shí)義務(wù)教育教師的工資待遇，首先不能給任何地區(qū)‘討價(jià)還價(jià)’的余地，必須嚴(yán)格按時(shí)間節(jié)點(diǎn)要求檢查各地落實(shí)情況，要通報(bào)各地的具體落實(shí)情況，并依法追究不依法保障教師工資待遇的地方政府的責(zé)任?！?1世紀(jì)教育研究院副院長熊丙奇認(rèn)為，此前，雖然《教師法》規(guī)定了要保障教師工資待遇，可是對(duì)于不依法保障教師工資待遇的地方政府，并沒有相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制。

　　在杜屏看來，首先要厘清各級(jí)政府對(duì)教師工資的支出責(zé)任，明確落實(shí)教師工資的來源和渠道。在2018年國務(wù)院辦公廳公布的《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》對(duì)義務(wù)教育事權(quán)和支出責(zé)任劃分的現(xiàn)有體制格局情況下，需要建立以省級(jí)政府統(tǒng)籌的教師工資保障機(jī)制，加大省一級(jí)的責(zé)任，確定省以下各級(jí)政府的經(jīng)費(fèi)分擔(dān)責(zé)任，落實(shí)中央安排的轉(zhuǎn)移支付和地方各級(jí)政府的資金投入，承擔(dān)與其職責(zé)和財(cái)力相應(yīng)的教師工資支出經(jīng)費(fèi)數(shù)額，加大對(duì)財(cái)力比較薄弱縣區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。

　　優(yōu)化教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)，也是應(yīng)對(duì)之策。當(dāng)物質(zhì)辦學(xué)條件達(dá)到一定水平后，有必要調(diào)整教育經(jīng)費(fèi)的支出結(jié)構(gòu)，增加人員經(jīng)費(fèi)在教育經(jīng)費(fèi)支出中的比重，以提高教師工資水平和教師的職業(yè)聲望。全國人大常委會(huì)委員、民進(jìn)中央副主席、北京師范大學(xué)教授龐麗娟就提出，要優(yōu)先保障鄉(xiāng)村教師工資性投入，“各級(jí)政府就是要優(yōu)化財(cái)政投入結(jié)構(gòu)，把改善與提高教師待遇作為教育財(cái)政投入的重點(diǎn)戰(zhàn)略性支持領(lǐng)域，優(yōu)先保障對(duì)教師特別是鄉(xiāng)村教師的工資性投入，以優(yōu)先滿足鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)需要，優(yōu)先保障鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)”。

　　進(jìn)一步完善教師工資結(jié)構(gòu)，也成為呼聲較高的建議。全國人大代表、重慶謝家灣小學(xué)校長劉希婭則建議，各級(jí)政府部門修改教師績效方案，在逐年提高教師工資水平的基礎(chǔ)上，加大財(cái)政投入，提高績效工資總量，按教師人均增加獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資的方式撥付到校，提升學(xué)校自主辦學(xué)的空間，確保最優(yōu)秀的、貢獻(xiàn)最大的教師拿到最高的獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資。改進(jìn)績效考核評(píng)價(jià)方式，加大學(xué)校層面績效分配的自主權(quán)。

　　“還有一點(diǎn)，要加強(qiáng)推進(jìn)預(yù)算公開。發(fā)揮《預(yù)算法》對(duì)基層財(cái)政的監(jiān)督作用，增強(qiáng)基層財(cái)政制度的規(guī)范化和透明度，‘確保中小學(xué)教師平均工資收入水平不低于或高于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均工資收入水平’，以促使地方教育財(cái)政整體統(tǒng)籌，做好教師工資足額兌付的預(yù)算?！倍牌磷詈笳f。